ยกเครื่อง! ระบบเตือนภัยพิบัติ ลดความเสียหายจากน้ำท่วมดินถล่ม /ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร

น้ำท่วมครั้งใหญ่ในหลายจังหวัดของภาคเหนือ โดยเฉพาะที่เชียงรายก่อความเสียหาย และสูญเสียมหาศาล ประมาณการเบื้องต้นของหอการค้าคือ 4-6 พันล้านบาท (ข่าวไทยพีบีเอส 29 สค. 2567) “ภาวะโลกรวน”จะทำให้ความเสียหายจากน้ำท่วมทวีคูณขึ้น ถ้าหากรัฐบาลไทยยังคงใช้ศูนย์บัญชาการเฉพาะกิจในการบริหารจัดการ เพราะไทยเสี่ยงน้ำท่วมในอันดับ 9 ของโลก

ยกเว้นว่าเราจะปฏิรูประบบติดตาม พยากรณ์ และแจ้งเตือนล่วงหน้าที่เป็นจุดอ่อนของการบริหารจัดการน้ำท่วมในปัจจุบัน คำถามคือ (1) ระบบการบริหารจัดการภัยพิบัติในอนาคตควรเป็นอย่างไร (2) องค์กรรับผิดชอบควรเป็นอย่างไร


ระบบการบริหารจัดการภัยพิบัติแบบมืออาชีพ กับจุดอ่อนของการบริหารจัดการน้ำท่วมของไทย

ระบบการบริหารจัดการภัยพิบัติแบบครบวงจร (disaster management cycle) เป็นมาตรฐานสากลที่ประเทศต่างๆทั่วโลกใช้ปฏิบัติได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล

วงจรการบริหารจัดการภัยพิบัติ มี 4 ขั้นตอน (ดูรูปข้างบน : วงจรการบริหารจัดการภัยพิบัติ) ประกอบด้วย (ก) การเตรียมความพร้อม (preparedness) ที่ประกอบด้วย การจัดทำแผนฉุกเฉิน สร้างศักยภาพของเจ้าหน้าที่ การฝึกซ้อม การจัดทำข้อมูลเพื่อทำพยากรณ์ และการเตือนภัยล่วงหน้า (ข) การตอบสนอง เผชิญเหตุและรับมือเมื่อเกิดภาวะฉุกเฉิน (response) ได้แก่การค้นหา ช่วยเหลือ และการบรรเทาทุกข์ช่วงฉุกเฉิน (ค) การฟื้นตัว (recovery) ที่ประกอบด้วย การประเมินความเสียหาย (damage assessment) การฟื้นฟู และบูรณะซ่อมแซม (rehabilitation & reconstruction) และ (ง) การลดความสูญเสีย และเสียหายในอนาคต (mitigation) โดยระบุความเสี่ยง วิเคราะห์ความเสี่ยง ประเมินความเสี่ยง วางแผนด้านการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินที่เป็นเรื่องสำคัญที่สุด (แต่ไทยยังไม่มีกฎกติกาด้านนี้) จากนั้นวางแผน/ปรับแผนการบริหารจัดการใหม่เพื่อลดความเสียหาย


จุดอ่อนที่สุดของไทยคือ ขั้นตอนที่หนึ่ง การเตรียมความพร้อมเพื่อรับมือ (preparedness) และ ขั้นตอนที่ห้า การลดความเสี่ยงและความเสียหาย ส่วนการตอบสนองและเผชิญเหตุ แม้จะทำได้ดีพอควร แต่ก็มีจุดอ่อนเรื่องข้อมูลและสายการบังคับบัญชา ในขั้นตอนการเตรียมความพร้อมของไทยมีจุดอ่อนที่สุดในด้านการติดตาม(monitoring) และระบบเตือนภัยล่วงหน้า (early warning) ประเด็นที่ต้องพัฒนาอย่างเร่งด่วนเพื่อให้เกิดระบบการเตือนภัยที่ทันถ่วงที มีประสิทธิภาพ และประสิทธิผลในการป้องกันเพื่อลดความสูญเสียและเสียหายให้ได้มากที่สุด มี 6 ด้าน ดังนี้

ก) การรวบรวมข้อมูลและติดตาม : สถานีวัดน้ำฝนและระดับน้ำในแม่น้ำลำคลอง ต้องมีจำนวนเพียงพอในการรวบรวมข้อมูล มีการผนวกกับข้อมูลจากดาวเทียม และ remote sensing เพื่อเป็นการเฝ้าติดตามแบบทันเวลาจริง (real time) เพราะนอกจากจะได้ปริมาณฝนตกแล้ว ยังมีข้อมูลความชื้นของดิน และขนาดของน้ำท่วม ข้อมูลข้างต้นช่วยให้การพยากรณ์แม่นยำขึ้นตามหลักฐานในบทความวิชาการจำนวนมาก

อินเดียเป็นตัวอย่างที่ดีของการจัดทำข้อมูล อย่างไรก็ตามไทยมีความก้าวหน้ามาก โดยสถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำ (สสน.) และสทนช. มีบทบาทสำคัญเป็นศูนย์กลางในการจัดเก็บและรวบรวมข้อมูลจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องตั้งแต่กรมอุตุนิยม กรมชลประทาน กรมอุทกศาสตร์ทหารเรือ รวมทั้งข้อมูลดาวเทียมจาก GISTDA เราขาดเพียงการลงทุนด้านเครื่องวัดน้ำฝนในพื้นที่ป่า และเครื่องวัดระดับน้ำในแม่น้ำเพิ่มเติมบางจุดเท่านั้น

ข) การพยากรณ์ด้วยแบบจำลอง 3 ลักษณะ เพื่อให้ได้ข้อมูลในการเตือนภัยน้ำท่วมล่วงหน้า

(1) แบบจำลองพยากรณ์ฝน ที่กรมอุตุนิยมเป็นผู้ดำเนินการ และมีข้อมูลเพิ่มเติมจากองค์กรอุตุนิยมโลก ของสหประชาชาติ และหน่วยงานของรัฐบาลต่างประเทศ เช่น ญี่ปุ่น สหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป เป็นต้น ดังนั้นการพยากรณ์ฝนจึงน่าเชื่อถือ ไม่ใช่ปัญหา

(2) แบบจำลองอุทกศาสตร์เพื่อจำลอง (simulate) การไหลของน้ำในลุ่มน้ำโดยหาความสัมพันธ์ระหว่าง ปริมาณฝน การไหลของน้ำผิวดิน (run off) การคายระเหยของน้ำ ปัจจุบันดร. เสรี ศุภราทิตย์ (มหาวิทยาลัยรังสิต) มีแบบจำลองสำหรับเจ้าพระยาตอนล่างบริเวณอยุธยา อ่างทอง โดยการจัดเก็บข้อมูลระดับน้ำในแม่น้ำลำคลองที่ล้นตลิ่งทั้งในและนอกแนวคันกั้นน้ำ รัฐบาลจึงจำเป็นต้องสนับสนุนสถาบันวิจัยต่างๆให้สร้างแบบจำลองในลุ่มน้ำอื่นที่เสี่ยงสูง

(3) แบบจำลองอุทกพลศาสตร์ (hydrodynamic) เพื่อพยากรณ์พฤติกรรมการไหลของน้ำและพฤติกรรมของภาวะน้ำท่วมในระบบแม่น้ำ โดยเฉพาะในเมืองและชานเมืองที่มีการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินที่ขวางทางน้ำจึงต้องมี 2D flood models เช่น flood map แต่ไทยยังไม่มีข้อมูลการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดิน เพราะสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) ยังไม่ได้ประกาศผังน้ำให้ครบทั้ง 22 ลุ่มน้ำ กรมโยธาธิการและผังเมืองจึงยังไม่มีการออกกฎเกณฑ์ควบคุมการใช้ที่ดิน เมื่อไม่มีข้อมูลการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดิน และไม่มีการจำลองผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงทิศทางการไหลของน้ำ จึงเกิดปัญหาน้ำท่วมในพื้นที่ใหม่ๆอย่างรุนแรงโดยไม่มีปี่ไม่มีขลุ่ย สร้างความเสียหายมหาศาล เช่น พัทยา แม่สาย ฯลฯ

ค) ต้องมีแบบจำลองหลายๆแบบจำลอง เพราะการเปลี่ยนแปลงอากาศเป็นเรื่องที่ไม่แน่นอน มนุษย์ยังไม่เข้าใจธรรมชาติ การสร้างแบบจำลองหลายๆแบบจำลองเพื่อจับสภาพความไม่แน่นอน ตัวอย่างเช่น แบบจำลองของศูนย์พยากรณ์สภาพอากาศช่วงกลางของยุโรป (ECMWF) เป็นแห่งเดียวที่คาดคะเนว่าพายุยางิจะกระทบเมียนมาและแม่สาย

ปัจจุบันไทยมีความก้าวหน้าด้านนี้พอควรหลังจากที่สสน.ได้ร่วมมือกับมหาวิทยาลัยหลายแห่งในต่างจังหวัดในการนำแบบจำลองและข้อมูลที่สสน.จัดทำไปใช้ในพื้นที่ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกสว.) ต้องให้ทุนสนับสนุนให้มหาวิทยาลัยต่าง ๆ สร้างแบบจำลองใหม่ ๆ เพิ่มเติมอย่างต่อเนื่อง หยุดไม่ได้

ตัวอย่างสำคัญของแบบจำลองที่สามารถใช้แจ้งเตือนภัยล่วงหน้าได้จริงจังให้ชุมชนบนเขาในจังหวัดเชียงราย คือแบบจำลองดินถล่มของรองศาสตราจารย์ดร.สุทธิศักดิ์ ศรลัมพ์ (มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์) ที่ใช้เวลาพัฒนาถึง 10 ปี

ง) เครื่องมือ/กลไกสื่อสาร เพื่อเตือนภัยล่วงหน้า (early warning systems) โดยใช้โทรศัพท์มือถือ โซเชียลมีเดีย วิทยุสื่อสาร sms ไซเรน ธงเหลืองแดง European Flood Awareness System เป็นระบบเตือนภัยล่วงหน้าทั่วยุโรปโดยใช้ web-based portal ขั้นตอนนี้ยังเป็นจุดอ่อนสำคัญของเรา เพราะสื่อมวลชนรายงานว่าประชาชนจำนวนมาก (เช่น ที่เชียงราย) ที่ประสบปัญหาน้ำท่วมไม่เคยได้รับการแจ้งเตือน ข่าวสารการพยากรณ์อากาศที่ประกาศก็ยังเป็นแบบกว้าง ๆ ไม่ได้ระบุพื้นที่ให้ชัดเจน (เช่นฝนตกหนัก 80% ของพื้นที่) หรือไม่เข้าใจภาษาด้านอุตุนิยม (เช่น ความกดอากาศต่ำ คืออะไร)

อย่างไรก็ตาม เมืองเชียงใหม่ก็เริ่มมีระบบแจ้งเตือนภัยน้ำท่วมจากฝนตกหนักในช่วงสองเดือนที่ผ่านมา ที่อาศัยช่องทางสื่อสารต่างๆอย่างมีประสิทธิภาพ

ระบบเตือนภัยในชุมชนเป็นเรื่องสำคัญ ระบบที่มีประสิทธิผลและน่าเชื่อถือต้องอาศัยความร่วมมือของคนในพื้นที่ หากคนในชุมชนไม่มีส่วนร่วม นอกจากจะไม่เชื่อคำเตือนภัยจากหน่วยราชการแล้ว ชาวบ้านบางคนยังอาจทำลายเครื่องมือวัดที่หน่วยงานภายนอกนำไปติดตั้ง

บังคลาเทศ เป็นประเทศที่มีระบบการให้ชุมชนร่วมกันพัฒนาระบบเตือนภัย ในประเทศไทย เทศบาลหาดใหญ่อาศัยคนในชุมชนที่อยู่นอกเมืองตลอดสองฝั่งคลองอู่ตะเภา ในการร่วมกันเตือนภัย (โดยการยกธงสีเขียว เหลือง แดง และใช้ระบบวิทยุตั้งแต่ในช่วงพ.ศ. 2552-2553 ที่คนส่วนใหญ่ยังไม่ได้ใช้มือถือ) มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ มีหน้าที่ในการพยากรณ์ภาวะน้ำท่วมหาดใหญ่ โดยอาศัยข้อมูลจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งหน่วยราชการส่วนภูมิภาค อปท. และภาคเอกชน จึงสามารถแจ้งเตือนคนเมืองหาดใหญ่ก่อนน้ำจะท่วมหาดใหญ่ได้ล่วงหน้า 10-12 ชั่วโมง ทำให้คนในเมืองและร้านค้ามีเวลาพอในการอพยพ มีการกำหนดสถานที่อพยพไว้ล่วงหน้า รวมทั้งมีการฝึกซ้อมการอพยพไม่เฉพาะในตัวเมือง แต่ชุมชนที่อาศัยอยู่ตามแนวคลองอู่ตะเภาก็มีการซ้อมอพยพ

ฉะนั้นการพัฒนาระบบเตือนภัยล่วงหน้าจึงต้องร่วมมือกับคนในชุมชน และใช้ภาษา/วิธีการสื่อสารที่เข้าใจง่าย รัฐบาลจึงต้องเร่งสนับสนุนให้เทศบาลและอปท. ที่อยู่ในพื้นที่เสี่ยงสูง ร่วมมือกับหน่วยราชการ ชาวบ้านและภาคธุรกิจในการสร้างระบบเตือนภัยและแผนการอพยพล่วงหน้า

จ) การประสานงานระหว่างหน่วยงานและธรรมาภิบาล เป็นเงื่อนไขสำคัญที่จะทำให้ระบบพยากรณ์และเตือนภัยใช้ได้ผลจริง ปัจจุบันมีแนวทางสร้างความร่วมมือ 2 รูปแแบบ

(1) การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำแบบบูรณาการ (integrated water resource management) เป็นเครื่องมือสำคัญที่จะทำให้การพยากรณ์น้ำท่วมและเตือนภัยล่วงหน้าได้ผลจริง หน่วยงานเกี่ยวข้องต้องร่วมมือ โดยมีหน่วยงานหลักเป็นผู้ประสานงาน ตัวอย่าง เทศบาลหาดใหญ่ และ United States National Services ที่สามารถประสานงานกับทุกหน่วยในการบูรณาการข้อมูลอากาศ แม่น้ำ และทะเล (เช่น น้ำทะเลหนุนทำให้ระดับน้ำในแม่น้ำเจ้าพระยาสูงขึ้น) เพื่อนำมาปรับปรุงการพยากรณ์น้ำท่วม และทำให้หน่วยงานที่รับผิดชอบตอบสนองต่อเหตุน้ำท่วมได้ทันและมีประสิทธิผล

(2) ใช้แนวทางการบริหารความเสี่ยง (risk-based management approach) โดยจัดลำดับความสำคัญของพื้นที่ และการใช้ทรัพยากรตามระดับความเสี่ยงของพื้นที่เนเธอร์แลนด์ใช้ระบบนี้ หรือกรณีชุมชนบนเขาในโครงการแม่ฟ้าหลวงที่เชียงราย ก็ใช้แนวทางนี้อย่างได้ผลดี

ฉ) การบูรณาการเทคโนโลยีและทำนวัตกรรม (technological integration and innovation) ตั้งแต่ (ก) การใช้ AI ที่เพิ่มความแม่นยำของการพยากรณ์ โดยอาศัยข้อมูลประวัติน้ำท่วมในพื้นที่ ข้อมูลด้านอุตุนิยม และตัวแปรอื่นๆ (ข) crowdsourcing data ปัจจุบันแบบจำลองพยากรณ์น้ำท่วมในเมืองต่างๆนิยมใช้ข้อมูลรายงานน้ำท่วมจากมือถือของประชาชน และsensor ต้นทุนต่ำที่ติดตั้งในเมือง ตัวอย่างเช่น FloodCitiSense project ในยุโรป


คำถามสุดท้าย คือ ใครจะเป็นผู้รับผิดชอบ

คำตอบ คือ การจัดตั้งองค์กรกลางแบบถาวรแทนศูนย์บัญชาการเฉพาะกิจ ทั้งระดับส่วนกลาง ภาค และท้องถิ่น (เทศบาลหรืออบต.) (ตามรูปผังข้างบน) ในส่วนกลาง กรมป้องกันสาธารณะภัย (ปภ.) ควรเป็นหน่วยงานหลัก เพราะกฎหมายกำหนดให้ปภ.รับผิดชอบสาธารณภัยทุกด้าน แต่มีความจำเป็นต้องแก้ไขกฎหมายทั้งของปภ.และพ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำแห่งชาติฯ เพื่อมิให้เกิดความซ้ำซ้อนกับบทบาทของสทนช. รูปที่ 2 ระบุอำนาจหน้าที่ขององค์กรนี้ไว้ แบบหยาบๆ

องค์กรที่สองเป็นองค์กรระดับภาคที่รับผิดรับชอบ (accountability) ต่อประชาชนในพื้นที่ เนื่องจากปัจจุบัน กฎหมายทรัพยากรน้ำกำหนดให้มีคณะกรรมการลุ่มน้ำ 22 ลุ่มน้ำ โดยมีกรรมการที่เป็นผู้แทนอปท. และผู้แทนองค์กรผู้ใช้น้ำในลุ่มน้ำ ดังนั้นองค์กรจัดการภาวะน้ำท่วม (น้ำแล้งและภัยพิบัติ) จึงควรขึ้นกับคณะกรรมการลุ่มน้ำ แต่ไม่ควรมีองค์กรจัดการน้ำท่วม 22 แห่งตามจำนวนคณะกรรมการลุ่มน้ำ เพราะจะมากเกินไปจนขาดประสิทธิภาพ จึงควรมีการศึกษาพิจารณากำหนดจำนวนองค์กรจัดการน้ำท่วมให้เหมาะสม โดยลุ่มน้ำที่มีความเชื่อมโยงกันควรมีองค์กรเดียวกัน

บทบาทสำคัญขององค์กรจัดการน้ำท่วมคือการจัดทำแผนการบริหารจัดการภัยพิบัติแบบครบวงจร รับผิดชอบในการบริหารจัดการน้ำท่วม การพัฒนาบุคลากร โดยงบประมาณมาจากภาษีจากคนในพื้นที่ หรือจากค่าน้ำ

ส่วนหน่วยงานรับผิดชอบในการทำงานระดับพื้นที่ คือ อปท. (เทศบาล และอบต.) อย่างไรก็ตามในเมืองต่างๆ มักประกอบด้วยเทศบาลหลายเทศบาล จึงมีความจำเป็นที่ต้องวางระบบการทำงาน การเก็บภาษี การจัดทำงบประมาณร่วมกัน

องค์กรทั้งสามระดับนี้จะมีความจำสถาบัน (คือมีการบันทึก จัดเก็บ และวิเคราะห์ข้อมูลเพื่อนำมาใช้ปรับปรุงแผนการปฏิบัติงานในอนาคต) ต่างจากศูนย์บัญชาการเฉพาะกิจ ที่หลังเสร็จงาน ต่างคนต่างไป ทิ้งข้อมูลและประสบการณ์ทั้งหมดไว้ข้างหลัง
ประเด็นที่สำคัญ คือ ต้องแบ่งอำนาจความรับผิดชอบระหว่างฝ่ายการเมืองและข้าราชการประจำ ตัวอย่างที่ดี คือ การช่วยนักเรียนทีมฟุตบอลหมูป่าออกจากถ้ำหลวง ที่ผู้ว่าราชการเชียงราย มีอำนาจเต็มในการสั่งการ ยกเว้นอำนาจการละเว้นความผิดของประดาน้ำชาวต่างประเทศที่เข้าไปช่วยนำเด็กออกมา แล้วอาจเกิดอุบัติเหตุเด็กจมน้ำตาย ที่ผู้ว่าราชการฯไม่มีอำนาจดังกล่าว รัฐบาลออสเตรเลียต้องติดต่อโดยตรงกับนายกรัฐมนตรีของไทยซึ่งเป็นผู้มีอำนาจดังกล่าวตามพ.ร.ก. การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 หลังจากนั้นนักประดาน้ำออสเตรเลียจึงสามารถลงไปช่วยเด็กเหล่านั้นออกมาได้สำเร็จ (ตามบทวิเคราะห์ของนาย Jonathan Head ผู้สื่อข่าวบีบีซีประจำประเทศไทย)



"สิ่งที่รัฐบาลควรเร่งดำเนินการ คือการว่าจ้างสถาบันวิจัย/ มหาวิทยาลัยศึกษาโครงสร้างและรูปแบบองค์กรการบริหารจัดการน้ำท่วมและภาวะวิกฤตด้านต่าง ๆ อำนาจหน้าที่ และการเงิน"

บทความโดย ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร
นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)