ครั้งแรกกับการใช้ Data Journalism ตรวจสอบงบประมาณองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่รายได้แต่ละปีสูงกว่า 6 แสนล้านบาท เฉพาะปีงบประมาณ 2561 พบงานโยธาคว้าสูงสุด 44% รวม 4.9 หมื่นล้าน "นมโรงเรียน" ได้ เกินร้อยล้าน อดีตผู้ว่าฯ สตง. ชี้มีการ "จัดพระอันดับ" สมยอมราคา
ประเทศไทยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ทั่วประเทศ 7,852 แห่ง ประกอบด้วย องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เทศบาลตำบล (ทต.) เทศบาลเมือง (ทม.) เทศบาลนคร (ทน.) องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) และรูปแบบพิเศษ เช่น กรุงเทพมหานคร (กทม.) เมืองพัทยา (มพย.) เป็นต้น ผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่นจะหมดวาระลง 97,940 ตำแหน่ง
การเลือกตั้งท้องถิ่นในอนาคตอันใกล้ คาดการณ์ว่า ถ้ามีผู้สมัครแข่งขันในสัดส่วน 1:3 ถึง 1:4 คน จะมีผู้สมัครรับเลือกตั้งมากกว่า 5 แสนคนทั่วประเทศ เป็นโจทย์ที่ "ผู้สื่อข่าว" ผสานความร่วมมือ กับ "นักพัฒนาระบบ" (Developer) แสวงหาคำตอบถึงขุมทรัพย์ อปท. ที่ทั่วประเทศได้รับงบประมาณมหาศาล ผ่านกระบวนการที่เรียกว่า "Data Journalism"
ข้อมูลจากเว็บไซต์ "ภาษีไปไหน" ของ สำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล (องค์การมหาชน) หรือ สพร. เปิดเผยเมื่อวันที่ 30 ก.ย. 2562 ระบุว่า ในปีงบประมาณ 2561 อปท. มีรายได้รวม 636,573 ล้านบาท โดยพบว่ารัฐบาลจัดสรรมากที่สุด 327,663 ล้านบาท รองลงมาคือ เงินอุดหนุน 245,288 ล้านบาท ส่วนที่ อปท. จัดเก็บเอง 63,623 ล้านบาท
โดยพบว่า กรุงเทพมหานคร มีรายได้รวมท้องถิ่นมากที่สุด 105,463.85 ล้านบาท คิดเป็น 16.57% ของรายได้รวมท้องถิ่นทั้งหมด รองลงมาคือ นครราชสีมา 21,500.49 ล้านบาท, ชลบุรี 18,062.42 ล้านบาท, สมุทรปราการ 15,830.58 ล้านบาท และ เชียงใหม่ 15,639.94 ล้านบาท ส่วนจังหวัดที่มีรายได้รวมน้อยที่สุด คือ ระนอง 1,645.90 ล้านบาท
• "โครงการด้านโยธา" คว้างบฯ ท้องถิ่นมากสุด 44%
จากจำนวน อปท. 7,852 แห่ง พบว่ามีข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างของปีงบประมาณ 2561 เพียง 6,737 แห่ง และเมื่อวิเคราะห์ข้อมูลดังกล่าว พบว่ามีความเกี่ยวข้องกับโครงการจัดซื้อจัดจ้างด้านโยธา เช่น การสร้างถนน, การซ่อมถนน, การขุดถนน, การถมลูกรัง, และการราดคอนกรีต จำนวน 49,962.97 ล้านบาท คิดเป็น 44% ของมูลค่าโครงการ อปท. ทั้งหมด
ที่น่าสนใจคือ หากนับเฉพาะจำนวนโครงการ พบว่าโครงการเกี่ยวกับงานโยธามีเพียง 151,917 โครงการ จากโครงการของ อปท. ทั้งหมด 1,085,388 โครงการ หรือคิดเป็นแค่ 14% เท่านั้น แต่ได้งบประมาณมหาศาล
เมื่อประมวลผลข้อมูล เพื่อสืบหาโครงการขนาดใหญ่ ที่ได้รับงบประมาณเกิน 100 ล้านบาทขึ้นไป ทำให้พบรูปแบบการจัดซื้อ จัดจ้าง 6 รูปแบบที่นิยมมากที่สุด ได้แก่ "วิธีเฉพาะเจาะจง" โดยเชิญชวนผู้ประกอบการที่มีคุณสมบัติตรงตามที่กำหนดรายใด รายหนึ่ง เพียงรายเดียว เข้ามาเจรจาต่อรองราคากับหน่วยงานของรัฐโดยตรง จำนวน 64,457.62 ล้านบาท
รองลงมาคือ "วิธีประกวดราคาอิเล็กทรอนิกส์" (e-bidding) โดยเชิญชวนผู้ประกอบการเข้ายื่นข้อเสนอเพื่อแข่งขันกัน จำนวน 35,692.66 ล้านบาท และ "ประกวดราคาด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์" 4,877.73 ล้านบาท นอกนั้นเป็นการจัดซื้อจัดจ้างด้วยวิธีคัดเลือก 4,139.80 ล้านบาท สอบราคา 1,803.58 ล้านบาท และวิธีพิเศษ 908.94 ล้านบาท
• อดีต สตง. : "อย่าไปคิดว่า อี-บิดดิ้ง" จะไม่มีปัญหา"
พิศิษฐ์ ลีลาวชิโรภาส อดีตผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เปิดเผยว่า จากสมมติฐานข้อมูล การจัดซื้อจัดจ้างด้วยวิธีเฉพาะ เจาะจง ถือเป็นช่องว่างในการใช้วิจารณญาณของ อปท. ที่จะ ตัดสินใจว่าโครงการไหนจะจัดซื้อจัดจ้างแบบใด
"วิธีเฉพาะเจาะจง (ที่ไม่มีผู้แข่งขัน) ยังพบปัญหาในการใช้ งบประมาณ มีการหลบเลี่ยง บางอย่างไม่ควรเจาะจงก็ทำ ระบบอี- บิดดิ้ง (e-bidding) อย่าไปคิดว่ามันไม่มีปัญหา อาจจะซ่อนปัญหาไว้ก็ได้ เช่น โอเวอร์สเปก เขียนราคาให้สูง แล้วเวลาส่งมอบกลับได้ของอีกเกรดหนึ่ง ซึ่งส่วนต่างอาจกลับมาเป็นเงินทอน" พิศิษฐ์กล่าว
ถนนคอนกรีต กับถนนลูกรัง เป็นสองกรณีที่พบปัญหาบ่อยมาก งานก่อสร้างมักจะสะท้อนปัญหาสร้างแล้วก็พัง สร้างแล้วไม่ได้ใช้ประโยชน์ โดยเฉพาะถนนลูกรังมักจะเปิดช่องให้ทุจริตมากที่สุด ตรวจสอบยาก เช่น เทดินลูกรังลงไปหมดกี่คันรถ พอเกลี่ยลงไปแล้วก็ตรวจสอบไม่ได้ บางทีก็โกยจากข้างๆ ขึ้นมา บอกว่าเทแล้ว ความจริงคือสไลด์ลงไป พวกนี้มีจุดรั่วไหล
ส่วนถนนคอนกรีต ปัญหาก็คือ ส่วนผสมไม่ได้มาตรฐาน ถนนเสียหายเร็ว เหล็กไม่ได้ขนาด ความหนาไม่ได้ วางเหล็กไม่ได้ตามระดับเป็นไปตามที่ออกแบบ ยกตัวอย่าง ถนนคอนกรีตสายหนึ่ง มีความหนา 15 เซนติเมตร การใช้เหล็กเส้นจะต้องใช้ขนาด 6 มิลลิเมตร แต่บางทีกองเหล็กไว้ข้างล่าง มีวิธีสร้างชุ่ยๆ ไม่มีลูกถ้วยรองรับ และมีจุดรั่วไหลไม่แพ้กัน
"ความโปร่งใส หรือไม่โปร่งใสก็คือ ถ้าเป็นวิธีเจาะจงขึ้นอยู่กับความพอใจของหน่วยงานที่เขามีข้ออ้าง เหตุผลความจำเป็น เลือกเจาะจงผู้รับจ้างได้เลย หรือชนิดยี่ห้ออะไรได้เลย โดยไม่คำนึงถึงการแข่งขัน ซึ่งความเป็นจริงจะใช้การจัดซื้อจัดจ้างแบบเฉพาะเจาะจงได้ ได้ในกรณีที่มีเหตุผลความจำเป็น ไม่ได้ใช้พร่ำเพรื่อ" พิศิษฐ์กล่าว
• "นมโรงเรียน" รับทรัพย์ อปท. เกินร้อยล้าน
เมื่อดูสัดส่วนของโครงการจัดซื้อจัดจ้างแบบเฉพาะเจาะจง เทียบกับจำนวนโครงการทั้งหมด พบว่ามี อปท. หลายแห่ง มีสัดส่วนค่อนข้างสูง ขณะเดียวกัน ถ้าดูจากมุมมองของบริษัทหรือนิติบุคคลที่มีมูลค่าโครงการของ อปท.ทั้งหมดในปี 2561 มากกว่า 100 ล้านบาทนั้น พบว่าเป็นกลุ่มนิติบุคคลที่เกี่ยวกับผลิตภัณฑ์นม ส่วนมากจัดซื้อจัดจ้างด้วยวิธีเฉพาะเจาะจง
โดย 3 อันดับแรกพบว่า บริษัท เชียงใหม่เฟรชมิลค์ จำกัด มีโครงการจัดซื้อจัดจ้าง 2,632 โครงการ มูลค่ารวม 499.40 ล้านบาท รองลงมาคือ องค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย (อ.ส.ค.) 2,084 โครงการ มูลค่ารวม 598.42 ล้านบาท และ สหกรณ์โคนมวังน้ำเย็น จำกัด 2,060 โครงการ มูลค่ารวม 474.53 ล้านบาท
พิศิษฐ์ให้ความเห็นว่า เหตุที่นิติบุคคลที่เกี่ยวกับผลิตภัณฑ์นมได้รับโครงการของ อปท. มูลค่าเกิน 100 ล้านบาท เนื่องจาก อปท. มีภารกิจในการจัดหานมโรงเรียน สำหรับเด็กนักเรียนที่อยู่ใน เขตพื้นที่ของ อปท. นั้นๆ ประกอบกับเอกชนที่ผลิตและจำหน่าย นมโรงเรียนมีจำกัด จึงทำให้ได้รับโครงการสูงเกิน 100 ล้านบาท ดังกล่าว
• เปิดช่องทุจริต "จัดให้มีพระอันดับ" สมยอมเสนอราคา
เมื่อทีมงานประมวลผลการกระจายตัวของบริษัทแต่ละภูมิภาค พบว่า "ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ" มีนิติบุคคลกระจุกตัวตามโครงการจัดซื้อจัดจ้างด้วยวิธีเฉพาะเจาะจงมากที่สุด 3 อันดับแรก คือ องค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย (อ.ส.ค.), บริษัท คันทรีเฟรชแดรี่ จำกัด และ สหกรณ์โคนมวังน้ำเย็น จำกัด
ส่วนภาคเหนือ พบว่าจัดซื้อจัดจ้างด้วยวิธีเฉพาะเจาะจง 3 อันดับแรก คือ บริษัท เชียงใหม่เฟรชมิลค์ จำกัด, บริษัท วรรธน์สรร จำกัด และ ห้างหุ้นส่วนจำกัด ธเนศการก่อสร้าง ส่วนการจัดซื้อจัดจ้างด้วยระบบอี-บิดดิ้ง (e-bidding) พบว่า บริษัท อาควา โฟลว์ จำกัด ชนะประกวดราคาซื้อค่าวัสดุงานบ้านงานครัว เทศบาลนครภูเก็ต มูลค่า 420.60 ล้านบาท
พิศิษฐ์ให้ความเห็นว่า จากข้อมูลการกระจายตัวของบริษัทที่ รับงาน อปท. ในแต่ละภูมิภาค เมื่อรวมกับประสบการณ์ทำงาน ของ สตง. ในช่วงที่ผ่านมา พบว่าขึ้นอยู่กับการกำหนดเงื่อนไขหรือคุณลักษณะเฉพาะของผู้เข้าเสนอราคา เช่น ผลงานที่เกี่ยวข้องต้องมีผลงานชนิดเดียวกัน ต้องขึ้นอยู่กับการดูว่ามีเงื่อนไขที่เปิดกว้าง เพียงใด
ขณะเดียวกันก็ขึ้นอยู่กับศักยภาพ และอิทธิพลของบริษัทที่จะเข้าแข่งขัน เช่น บางท้องที่มีบริษัทรับเหมาเจ้าประจำอยู่ เมื่อเปิดประมูล ก็จะมีส่วนทำให้บริษัทเอกชนอื่นที่เกรงอิทธิพลไม่เข้าร่วมการแข่งขัน ซึ่งท้องถิ่นมักจะมีปัญหาในลักษณะนี้
"เพื่อให้เป็นไปตามเงื่อนไขการแข่งขันราคา ก็มักจะกระทำในลักษณะสมยอมกันในการเสนอราคา ที่เรียกว่า "จัดให้มีพระอันดับ" ในการแข่งขัน เพื่อพรางหรือหลอกว่ามีการแข่งขันจริง ทั้งที่ไม่มีการแข่งขันอย่างแท้จริง พบว่าเป็นเรื่องของการทุจริตเชิงแฝงเร้นได้" พิศิษฐ์ กล่าว
โดยระเบียบแล้ว ต้องตรวจสอบว่าผู้เสนอราคาต้องมิใช่เครือข่ายเดียวกัน เช่น ตรวจสอบจากการถือหุ้น หรือ ผู้บริหารของแต่ละบริษัท ซึ่งผู้ตรวจสอบคือเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นที่ได้รับมอบหมายให้มีหน้าที่คัดเลือกผู้ขายหรือผู้รับจ้างในโครงการ
"การกระจุกตัวของผู้ขายหรือผู้รับจ้าง มักตามมาด้วยปัญหาการส่งมอบงานที่ไม่มีคุณภาพ ล่าช้า การขายงาน จนนำไปสู่การทิ้งงาน ซึ่งมักพบบ่อย" พิศิษฐ์ระบุ
พิศิษฐ์แนะว่าประชาชนควรเข้ามาดูและตรวจสอบข้อมูล เบื้องต้น ด้วยการตรวจสอบบริษัทที่มีรายได้จากการจัดซื้อจัดจ้างโครงการ อปท. เกินกว่า 100 ล้านบาท และดูความสัมพันธ์เชิง ผู้บริหาร เชิงทุน และลักษณะงาน เพื่อดูการกระจุกของโครงการและงบประมาณ ที่เสี่ยงต่อการล่าช้าและขายงาน จนนำไปสู่การทิ้งงานได้หรือไม่ หากพบข้อมูลที่ผิดปกติหรือส่อไปในทางไม่สุจริตอาจจะส่งให้หน่วยงานตรวจสอบ เช่น คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.), สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) หรือ สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.) เพื่อขยายผลเป็นการป้องปราม หรือปราบปรามการทุจริตต่อไป
• "กฎหมายปิดปาก" ปิดช่องตรวจสอบทุจริตท้องถิ่น
ปัญหาการใช้จ่ายงบประมาณของ อปท. โครงการส่วนใหญ่มีรูปแบบจัดซื้อจัดจ้าง "วิธีเฉพาะเจาะจง" ที่อาจมีการเอื้อผลประโยชน์แอบแฝงอยู่ แต่ไม่สามารถวิเคราะห์เจาะลึกและฟันธงเรื่องการทุจริตได้ เนื่องจากข้อมูลรายรับ-รายจ่ายของ อปท. ส่วนใหญ่ขาด รายละเอียดที่สำคัญบางประการ และการแสดงผลไม่ครบถ้วน ไม่ทันสมัย
จากการทำงานร่วมกันระหว่างผู้สื่อข่าวและผู้พัฒนาระบบ (Developer) หรือนักคอมพิวเตอร์สาขาต่างๆ พบอุปสรรคในการเข้าถึง ข้อมูลเปิดภาครัฐ (Open Government Data) ในหน่วยงานภาครัฐของไทยหลายประการ ทั้งที่รัฐบาลประกาศส่งเสริมให้ประชาชนนำข้อมูลที่หน่วยงานรัฐจัดเก็บไปใช้สร้างสรรค์นวัตกรรมทางเศรษฐกิจและสังคม
กระบวนการที่มีปัญหามากที่สุด คือ การได้มาซึ่งข้อมูลเพื่อเอาไปใช้ประกอบการวิเคราะห์ เช่น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) กระทรวงมหาดไทย โดยอ้างว่า ระบบคอมพิวเตอร์ของหน่วยงานประมวลผลช้า อีกทั้งเป็นข้อมูลส่วนบุคคล ทั้งที่ข้อมูลบางอย่างไม่ควรถือเป็นความลับทางราชการ หรือข้อมูลส่วนบุคคลที่จำเป็นต้องปกปิดแต่อย่างใด
นอกจากนี้ เมื่อขอข้อมูลคดีทุจริตของ อปท. ที่อยู่ในระหว่างตรวจสอบจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง พบว่าปัจจุบัน พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 มาตรา 180 ระบุว่า ผู้ใดเปิดเผยข้อความ ข้อเท็จจริง หรือข้อมูลที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. หรือพนักงานเจ้าหน้าที่ได้มาเนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ ต้อง ระวางโทษจำคุกไม่เกินหนึ่งปี หรือปรับไม่เกินสองหมื่นบาท หรือ ทั้งจำทั้งปรับ
เช่นเดียวกับ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 มาตรา 104 ระบุว่า ผู้ใดเปิดเผยข้อความ ข้อเท็จจริงหรือข้อมูลที่ได้มาเนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินหกเดือน หรือปรับไม่เกินหนึ่งหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ
เปรียบเสมือน "กฎหมายปิดปาก" ปิดกั้นการทำงานเชิงตรวจสอบของภาคประชาชนและสื่อ รวมทั้งความร่วมมือในองค์กรอิสระ และตัดตอนความร่วมมือการป้องปรามทุจริตระหว่างภาครัฐ กับประชาชนหรือสื่อมวลชน
ประเทศไทยมีปัญหาเรื่อง "ภาพลักษณ์การคอร์รัปชันในหน่วยงานภาครัฐ" เมื่อปี 2560 ถูกจัดอันดับความโปร่งใสลงจากอันดับที่ 96 ในปี 2561 ร่วงลงไปอยู่อันดับที่ 99 ต่ำกว่าประเทศสิงคโปร์และมาเลเซีย เป็นเรื่องที่ประชาชนและหลายหน่วยงานต้องช่วยกันแก้ไขปัญหา โดยเฉพาะการช่วยตรวจสอบการทำงาน หรือการใช้งบประมาณด้านต่างๆ
การที่ประชาชนจะเข้ามีส่วนร่วมตรวจสอบการทุจริต ภาครัฐต้องให้ความสำคัญและจริงจังกับ "พ.ร.บ.รัฐบาลดิจิทัล" หรือพระราชบัญญัติการบริหารงานและการให้บริการภาครัฐผ่านระบบดิจิทัล พ.ศ. 2562 เพื่อผลักดันให้หน่วยงานภาครัฐเปิดเผยข้อมูลสู่สาธารณะ และให้ทุกคนเข้าถึงข้อมูลภาครัฐได้อย่างแท้จริง
หมายเหตุ : เรียบเรียงข้อมูลจากผลงานเรื่อง "ขุมทรัพย์ 6 แสนล้าน และรอยรั่วงบประมาณท้องถิ่น!?" โดย ชนิกานต์ กาญจนสาลี, กิตตินันท์ นาคทอง, กนิษฐา ไชยแสง, อักษราภัค พุทธวงษ์, ไวยณ์วุฒิ เอื้อจงประสิทธิ์, ภัทรวัต ช่อไม้ ในนาม สมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย และชมรมเครือข่ายนักสื่อสารข้อมูลเชิงลึกแห่งประเทศไทย (TDJ)
